Het negatieve advies van het Adviescollege ICT Toetsing over de lopende aanbesteding rond een nieuw CCaaS-platform voor de Belastingdienst staat niet op zichzelf. Marktpartijen waarschuwden in de vragenrondes al voor sturende selectiecriteria, zo blijkt uit een rondgang en een analyse van Ziptone.

 

In het kort:

• De Belastingdienst besteedt nieuwe contactcentersoftware aan
• Het kabinet en het Adviescollege ICT-toetsing pleiten voor softwareoplossingen die digitale soevereiniteit bevorderen
• Marktpartijen waarschuwden de Belastingdienst voor een shortlist met beperkte keuze

 

Het kabinet wil van de Belastingdienst een “voorloper op het vlak van digitale soevereiniteit” maken. Dat raakt ook de lopende aanbesteding voor een nieuw CCaaS-platform voor de Belastingtelefoon. Over die aanbesteding heeft het Adviescollege ICT-toetsing begin juni een kritisch rapport opgesteld. Marktpartijen hebben veel vragen over de selectiecriteria gesteld. Die zijn zo geformuleerd dat oplossingen anders dan Genesys buiten de deur worden gehouden, zo is de kritiek.

De aanbesteding ligt nu ook onder het vergrootglas bij de staatssecretaris Eelco Eerenberg van Financiën. Die besloot afgelopen week de verdere uitrol van Microsoft365 te pauzeren na een negatief definitief advies van het Adviescollege ICT-toetsing.

Er is sprake van tijdsdruk, want het reeds verlengde supportcontract op het huidige, on-premise Genesys-platform eindigt op 1 juli 2028. Daarna moet er nieuwe software draaien die gebruikt kan worden door circa 3.600 medewerkers, die jaarlijks circa 9,4 miljoen telefoontjes verwerken voor de Belastingdienst, de Douane en Dienst Toeslagen.

Inschrijvers en afvallers

Het programma Modernisering Contact Center (MCC) van de Belastingdienst draait om een CCaaS-contract van ruim 21,8 miljoen euro voor de realisatiefase, met een looptijd van zes jaar en twee opties tot verlenging met telkens vier jaar.

Ziptone schreef al eerder: na de selectiefase belandden er drie implementatiepartners op de shortlist: Frontline Solutions, Cloudoe en Deloitte. Die bieden alle drie dezelfde Amerikaanse cloudoplossing aan, namelijk Genesys Cloud.

Tot de afvallers behoorden alternatieven zoals het eveneens Amerikaanse NiCE (met BrightContact als system integrator), het Noorse Puzzel en het Britse platform storm van Content Guru. De eveneens Britse system integrator Sabio, die Genesys zou aanbieden, trok zich terug uit de procedure.

Onder de marktpartijen waarmee Ziptone sprak (zowel voor als na het verschijnen van het rapport Adviescollege ICT-toetsing, waarover verderop meer), heerst een sterke indruk dat de aanbesteding is toegeschreven naar Genesys. “Alle partijen die iets anders dan Genesys hebben aangeboden, zijn afgevallen doordat ze niet voldoen,” vat een van de betrokken inschrijvers samen.

De Belastingdienst hanteert bij deze aanbesteding de aanpak van de concurrentiegerichte dialoog. Die aanpak is bedoeld voor complexe opdrachten waarbij de aanbestedende dienst vooraf niet exact kan specificeren welke oplossing de beste is. Dat impliceert een opstelling waarbij de aanbestedende partij openstaat voor een diversiteit aan oplossingen.

Het beeld, dat de geschiktheidseisen hoger wegen dan de kwaliteit en eigenschappen van de oplossing, komt ook naar voren uit een analyse van de opzet van de aanbesteding en van de wijze waarop de Belastingdienst heeft gereageerd op vragen en bezwaren van potentiële inschrijvers. De eisen die gesteld zijn aan de beoogde oplossing, werken in het voordeel van de gevestigde leverancier.

De referentie-eis

De Belastingdienst toetst geschiktheid op twee niveaus, en op allebei speelt een minimumaantal gelijktijdige gebruikers een rol.

Allereerst werd als geschiktheidseis (een knock-out criterium: wie dat niet kan leveren valt direct af) gevraagd om een referentie met minimaal 200 gelijktijdige gebruikers. Die geschiktheidseis is niet meteen problematisch.

Maar anders ligt het bij het selectiecriterium rondom de referentiecase. Die levert punten op in de rangschikking die bepaalt of kandidaten op de shortlist terecht komen. Hierbij is gevraagd om ten minste één referentie van een implementatie van een CCaaS-ecosysteem in Nederland, met minimaal 500 gelijktijdige (‘concurrent’) gebruikers binnen een organisatie, niet ouder dan vijf jaar. Die referentie moest kunnen worden onderbouwd aan de hand van abonnementen en gebruiksrapportages. Of een eenmalige, incidentele piek met 500 gelijktijdige gebruikers voldoende is, is niet gespecificeerd.

Uitsluiting

Het aantal Nederlandse organisaties met een contactcenter waarin 500 mensen tegelijk zijn ingelogd, is klein. Denk aan organisaties zoals ANWB, NS en enkele banken. De inschrijvers waar Ziptone mee sprak, waren het hierover eens: met deze getalsmatige grens sluit je in één keer iedereen uit die alleen over buitenlandse of kleinschalige referenties beschikt. Die eis over het aantal gelijktijdige gebruikers is in de twee vragenrondes van juni en juli 2025 het meest betwiste onderwerp van de hele aanbesteding geweest. Uit de Nota’s van Inlichtingen blijkt dat marktpartijen er bij elkaar circa 27 keer op terugkwamen, verdeeld over twee samenhangende bezwaren. Daarbij werd ook verwezen naar de beperkende werking van de 500 concurrent users. Overigens ligt het aantal concurrent users bij de Belastingtelefoon zelf ruim tweemaal zo hoog. De vraag is dan ook waarom gekozen is voor 500.

Bezwaren en vragen

Het eerste bezwaar ging over de hoogte van het aantal gebruikers. Tien keer vroegen partijen om verlaging of om verduidelijking van de 200/500-drempel. Het antwoord was telkens afwijzend.

Het tweede bezwaar ging over de geografie: waarom moet die referentie per se in Nederland zijn uitgevoerd, en niet ergens anders in de EU? Dat brachten de inschrijvers twintig keer aan de orde, inclusief juridische onderbouwing (artikel 2.100 Aanbestedingswet, het ASADE-arrest van het Hof van Justitie, advies 767 van de Commissie van Aanbestedingsexperts). Er werd ook een inhoudelijk argument aangevoerd: door buitenlandse referenties toe te staan krijg je toegang tot internationale best practices. Die zijn nu uitgesloten.

Na de vragenronde heeft de Belastingdienst deze eis iets aangepast: het systeem moest geïmplementeerd zijn in Nederland conform Nederlandse wet- en regelgeving, waarbij 60 procent van de 500 gelijktijdige gebruikers daadwerkelijk in Nederland gevestigd moest zijn en de oplossing vanuit Nederland operationeel werd gebruikt. Met die aanpassing kwamen op papier ook andere leveranciers en leveranciers met kleinschaliger referenties in beeld. Een referentie van een financiële instelling werd eerst afgewezen, maar na bezwaar geaccepteerd. Ook de referentie van een inschrijver met een referentie bij een grote Nederlandse zbo werd afgewezen. Een referentie van de Nederlandse politie – met Genesys – leidde wel tot een plek op de shortlist.

Terugtrekking

Al met al heeft deze bijsturing niet bijgedragen aan meer technologische diversiteit op de shortlist, en leidde zelfs tot terugtrekking van een inschrijver: “Het speelveld leek al verdeeld door de aanpak van de Belastingdienst in de selectiefase. In deze fase werden partijen alleen op geschiktheidseisen beoordeeld, waarbij met name de Nederlandse referenties een struikelblok waren.”

De Belastingdienst voert als argument rond de eis voor een Nederlandse referentie aan dat implementaties in de Nederlandse context unieke risico’s beperken. Maar als een internationale leverancier elders prima een vergelijkbare implementatie kan neerzetten, valt moeilijk in te zien waarom die ervaring per se in Nederland opgedaan moet zijn.

“Als je dit in een ander land kan, waarom zou je dit dan ook niet in Nederland kunnen. Daarmee kun je vraagtekens stellen bij de doelmatigheid van de eis dat de referentie Nederlands moest zijn,” aldus een van de leveranciers tegen Ziptone. Andere Nederlandse potentiële inschrijvers met stevige referenties in onze buurlanden kozen eieren voor hun geld en zagen af van inschrijven.

Waarschuwingen tijdens de vragenronde

De inschrijvers hebben via de vragenrondes ook veelvuldig gewaarschuwd voor het scenario waarbij Genesys driemaal met drie verschillende leveranciers op de shortlist zou komen. Een van de inschrijvers vroeg letterlijk of het klopte dat een specifieke partij Sabio met Genesys mocht inschrijven terwijl Genesys zelf ook zelfstandig mee zou doen, en of dezelfde fabrikant via meerdere hoofdaannemers mocht binnenkomen. In een andere vraag waarschuwde een partij dat een en dezelfde CCaaS-leverancier via drie hoofdaannemers driemaal de maximale score kon halen, met als gevolg schijnconcurrentie en een technologische lock-in, nog voordat de dialoogfase begon.

De Belastingdienst erkende de zorg (“er is begrip voor”), maar weigerde in te grijpen. Het zou juridisch niet zijn toegestaan om het aantal keren dat een leverancier als onderaannemer optreedt vooraf te beperken, met een beroep op artikel 2.94 van de Aanbestedingswet en artikel 63 van de Europese aanbestedingsrichtlijn. Het risico werd doorgeschoven naar de dialoogfase.

Volgens bronnen waar Ziptone mee sprak is op het laatste moment de constructie rondom de toegestane referenties veranderd. Oorspronkelijk zou Genesys rechtstreeks inschrijven en zouden partners dat ook zelfstandig kunnen doen, waarbij Genesys zijn eigen referenties niet aan partners ter beschikking zou stellen. Uiteindelijk schreef Genesys in als onderaannemer van Deloitte, waarbij Deloitte de referenties van Genesys gebruikte. Deloitte heeft een wereldwijde alliantie met Genesys. Maar Deloitte heeft zelf minimale ervaring met contactcenterimplementaties in Nederland; zo werd de implementatie bij gemeente Amsterdam gedaan met onderaannemer Blue Motion. De Nederlandse referentie waarop Deloitte de selectie haalde, kwam naar alle waarschijnlijkheid dus van onderaannemer Genesys.

Prijsvorming

Dat zet de prijsvorming van deze aanbesteding in een bijzonder perspectief. “Genesys hoeft het niet op prijs te winnen,” stelt een van de marktpartijen waarmee Ziptone sprak. De licenties voor het platform vormen het leeuwendeel van de kosten, en die prijs wordt bepaald door een leverancier die formeel niet eens meedingt en bij alle drie de overgebleven partijen dezelfde is. Genesys kan die licentieprijs bij de drie hoofdaannemers verschillend of juist gelijk inzetten, kan een voorkeurspartner bevoordelen, maar ondervindt in ieder geval géén externe prijsdruk omdat er geen concurrerend platform in de race is. Wat overblijft is de prijs van de implementatie en de implementatie-ideeën van de system integrator. Het risico daarvan is dat de integrators concurreren op hun marge en hun uren, niet op de prijs van het product dat het grootste deel van de kosten bepaalt, laat staan op een product zelf.

Risico’s

Dat de Belastingdienst een veelheid aan inhoudelijke vragen over cloudvorm, datalocatie, beveiliging en AI consequent doorverwees naar de dialoogfase, is procedureel verdedigbaar. Op een eerdere vraag van Ziptone of er ook naar Europese alternatieven is gekeken, antwoordde een woordvoerder eerder dat de Belastingdienst zich bewust is van de geopolitieke ontwikkelingen en de risico’s en afhankelijkheden die kunnen ontstaan bij samenwerking met grote IT-leveranciers, en dat waar nodig maatregelen worden getroffen om risico’s te beheersen.

Maar dat uitgangpunt wordt niet al te serieus genomen door het Adviescollege ICT-toetsing. In tegendeel. De Specificatie van de Opdracht in de selectiefase heeft de uitkomst al bepaald, nog voordat gesprekken over de inhoud konden beginnen, aldus het Adviescollege.

Dat werd ook goed zichtbaar bij de vragen naar digitale soevereiniteit, waar marktpartijen in de eerste vragenronde meerdere vragen over hebben gesteld. Vragen over datasoevereiniteit, EU-hosting en de afhankelijkheid van niet-Europese partijen werden niet inhoudelijk beantwoord. “Niet relevant voor de selectiefase” werd 49 maal gebruikt door de Belastingdienst.

Onder marktpartijen leeft het vermoeden dat dit het logische gevolg is van voorkeuren binnen de Belastingdienst. Bronnen waar Ziptone mee sprak stellen dat de klantcontactoperatie een voorkeur zou hebben voor een uitkomst met meer keuzemogelijkheden, maar dat het ICT-team van de Belastingtelefoon aanstuurt op Genesys.

“Alternatieven niet serieus afgewogen”

Ook het Adviescollege ICT-toetsing is voorstander van het bekijken van meer alternatieven. Op 26 mei 2026 kwam het Adviescollege met een scherp inhoudelijk oordeel over de voorlopige uitkomsten van de aanbesteding. De markt voor contactcentersoftware volgens het College een volwassen markt; er zijn leveranciers met een Europese herkomst die meer autonomie bieden. Die alternatieven zijn niet serieus afgewogen, aldus het Adviescollege.

Het advies van het Adviescollege ICT-toetsing in het kort – Herzie de businesscase met een eerlijke vergelijking tussen CCaaS en on-premise oplossingen, maak een nieuwe risicoanalyse, onderzoek of de huidige dienstverlening met minimaal zes maanden verlengd kan worden, en bekijk de juridische ruimte voor een nieuwe aanbesteding die meer kansen biedt aan andere aanbieders.

Staatssecretaris: “Waar mogelijk wordt gekozen voor Europese leveranciers”

Het Adviescollege staat niet alleen met zijn bedenkingen. Zowel in de Tweede Kamer als in het vorige kabinet kreeg de aanbestedingsstrategie van de Belastingdienst al aandacht. Tweede Kamerlid Henk-Jan Oosterhuis (D66) vroeg tijdens een commissiedebat op 19 maart aan staatssecretaris Financiën, Eelco Eerenberg (D66), om een overzicht van lopende trajecten waarbij de Belastingdienst mogelijk voor een niet-Europese aanbieder kiest. Daarop stuurde Eerenberg op 11 juni een brief naar de Tweede Kamer over digitale autonomie bij de Belastingdienst. De belangrijkste boodschap: Eerenberg wil van de Belastingdienst een voorloper maken op het gebied van digitale soevereiniteit. Eén van zijn maatregelen is het herzien van het inkoop- en aanbestedingsbeleid: “Waar mogelijk wordt gekozen voor Europese leveranciers. Bij nieuwe systemen wordt nu al vooraf een exitstrategie opgesteld en waar mogelijk contractueel een opzeggingsrecht bedongen bij significante wijzigingen, zoals overnames.”

Bijsturen of niet?

Eerenberg verwees in zijn brief expliciet naar de consequenties “voor een aantal lopende IT-projecten; de modernisering van de omzetbelasting, modernisering contactcenter (MCC) en de uitrol van Microsoft 365 voor de kantoorautomatisering.” Eerenberg wil enerzijds, aldus zijn brief, de aanbesteding correct laten verlopen, maar stelt ook dat hij op basis van de uitkomst van de aanbesteding “meteen zal handelen” in lijn met zijn plan van aanpak. De vraag is hoe serieus de ambities van Eerenberg zijn met de Belastingdienst als koploper in digitale soevereiniteit. Eerenberg zette zoals gezegd vorige week in ieder geval de verdere uitrol van Microsoft365 stop, wat laat zien dat het ministerie niet bang is om op de rem te trappen.

Tevens verscheen vorige week een kritische position paper van vijf toezichthouders in het digitale domein (ACM, AFM, AP, DNB en RDI) over het ICT-inkoopbeleid van onder meer de overheid.

Als de Belastingdienst vasthoudt aan de huidige procedure, ligt voor minimaal de komende zes jaar het werken met Amerikaanse technologie vast, terwijl de overheid een begin heeft gemaakt met beleid voor digitale soevereiniteit.

Hoewel het Adviescollege ICT-toetsing adviseert om bij te sturen voor de gunningsfase begint, vindt de staatssecretaris dat de aanbestedingsprocedure zijn beloop moet hebben. Hij laat het dus aan de Belastingdienst over om wel of niet in te grijpen. De ruimte daarvoor is er nog: de volledige implementatie is voorzien voor 2028, het jaar waarin ook het support op het huidige platform afloopt. Bovendien heeft de Belastingdienst zich het recht voorbehouden om de opdracht niet te gunnen en de aanbesteding in te trekken.

De Belastingdienst wilde niet ingaan op vragen van Ziptone over de fase waarin de aanbesteding nu zit en of de aanbestedingsprocedure momenteel vertraagd is. De staatssecretaris Financiën zal de Tweede Kamer verder informeren voorafgaand aan het volgende commissiedebat Belastingdienst. Dat staat gepland voor 3 september 2026, aldus de woordvoerder van het ministerie van Financiën.

(Ziptone/Erik Bouwer)

Lees ook:

Ziptone publiceert marktverkenning ‘CCaaS made in Europe’

Featured, Technologie