Aanbesteding klantcontact RDW vraagt veel flexibiliteit en biedt weinig zekerheden

De RDW heeft een groot deel van het klantcontact opnieuw aanbesteed, want het lopende contract met Yource loopt binnenkort af. De wijze waarop RDW de risico’s bij de nieuwe dienstverlener wil leggen, roept vragen op.

In het kort

De RWD besteedt het grootste deel van het klantcontact aan
In de markt en bij deskundigen bestaan twijfels over de mate waarin risico’s evenwichtig verdeeld zijn
De RDW vraagt om veel flexibiliteit en zet daar weinig garanties tegenover

De RDW streeft naar “excellente dienstverlening”. De ZBO wil inzetten op de hoogste kwaliteit van service, klanttevredenheid, efficiëntie en betrouwbaarheid in alle interacties en processen. Dat zijn over het algemeen doelstellingen waar een prijskaartje aanhangt. In de laatste aanbesteding die RDW in de markt heeft gezet voor het klantcontact, wordt die ambitie echter op meerdere manieren onder druk gezet. Dat concludeert Ziptone, dat de tenderdocumenten bestudeerde en de bevindingen voorlegde aan twee aanbestedingsexperts en de Klantenservice Federatie (KSF). Ook de RDW is om een reactie gevraagd. De reacties van KSF en RDW staan aan het eind van dit artikel.

Inprijzen risico’s

Michelle Rozenhart

Facilitaire contactcenters klagen al jaren over onrealistische verwachtingen bij aanbesteders als het gaat om de verhouding tussen kosten en kwaliteit. Zo’n disbalans brengt vooral financiële risico’s met zich mee. Facilitaire contactcenters kunnen die risico’s inprijzen, maar dat vergroot de kans dat de aanbesteder niet de meest gunstige, maar een duurdere uitkomst krijgt.

“Ik zou partijen adviseren nog eens goed na te denken over inschrijven op deze aanbesteding,” zegt jurist Michelle Rozenhart, directeur van Honderd80, een adviesbureau voor tendervraagstukken. Volgens haar leidt de opzet van de aanbesteding – met een sterk asymmetrische risicoverdeling – tot het inprijzen van risico’s, wellicht meer dan nodig is. En dat levert nadeel voor RDW op, want het zorgt voor een hogere prijs. Daarmee is ook de belastingbetaler de dupe.

“De discussie gaat niet zozeer over de vraag of de RDW risico’s mag neerleggen bij de opdrachtnemer, maar wel over de mate waarin die risico’s bij de markt worden belegd. Dat kan gevolgen hebben voor de mededinging, de prijsstelling en uiteindelijk de kwaliteit van de dienstverlening. De vraag is of de optelsom van omvang, looptijd en risicoverdeling de markt niet onbedoeld vernauwt,” aldus aanbestedingsspecialist Inge van Laarhoven, oprichter en directeur van TenderSucces.

Wat besteedt de RDW aan? – De RDW (Dienst Wegverkeer, een ZBO en onderdeel van het ministerie van I&W) zet een groot deel van het klantcontact met een openbare Europese aanbesteding opnieuw in de markt. Het KCC van de RDW in Veendam verwerkt jaarlijks ruim een miljoen klantcontacten via telefoon, e-mail en live chat (761.000 telefoontjes, 23.000 e-mails). Van de facilitaire partner wordt verwacht dat deze circa 750.000 telefoontjes en 25.000 e-mails per jaar afwikkelt. Ook live chat (nu zo’n 100.000 interacties per jaar) wordt op termijn mogelijk gedeeltelijk uitbesteed. De geraamde contractwaarde is 33 miljoen euro exclusief btw, met een uitloop tot 49,5 miljoen euro. De overeenkomst start per 1 januari 2027 en de looptijd bedraagt vier jaar, met viermaal een verlengoptie van elk een jaar. De maximale duur komt daarmee uit op acht jaar. Het gaat om managed insourcing: medewerkers moeten minimaal 50% van de werktijd per kalendermaand fysiek aanwezig zijn op de RDW-locatie in Veendam. Offshore of nearshore outsourcing zijn niet aan de orde. De huidige dienstverlener is Yource.

De opzet van de aanbesteding

Tot zover de activiteiten die de RDW wil aanbesteden. Voor de duiding van de opzet van de aanbesteding is vooral van belang onder welke voorwaarden de RDW deze activiteiten in de markt zet. Ziptone keek hiervoor onder meer naar de voorwaarden rondom aanloopkosten, de opbouw van het werkpakket en de gevraagde servicelevels, het afrekenmodel, de loonkosten en andere HR-aspecten.

De aanloopkosten

De dienstverlener draait vrijwel volledig op voor de opstartkosten. Dat is niet ongebruikelijk voor een contract met een looptijd tot acht jaar, maar aan die aanloopperiode worden wel stevige eisen gesteld.

Zo wordt van de nieuwe partij verwacht dat deze de gehele operatie van 760.000 calls per jaar volledig binnen vier maanden volledig overneemt. De RDW stelt dat een agent pas na negen maanden volledig ingewerkt is. Tijdens de eerste twee maanden functioneren nieuwe medewerkers bovendien op halve kracht, aldus de RDW. De kosten voor training (vier weken, 80 uur per medewerker) en inwerken (bellen onder begeleiding) kunnen niet in rekening worden gebracht, terwijl de cao facilitaire contactcenters voorschrijft dat medewerkers door de werkgever worden betaald tijdens de training.

Is de dienstverlener eenmaal op de rit, dan moet deze rekening houden met een ziekteverzuim van 7% (eerder sprak RDW van 8,8%) en een verloop van bijna 18% (in 2023 was het ruim 36%, aldus de RDW, die daarbij afgaat op cijfers van de huidige dienstverlener Yource). De vervangingskosten komen voor rekening van de dienstverlener, maar de RDW moet formeel toestemming geven als vervanging van medewerkers aan de orde is.

Het werkpakket: sterk variabel

Het werkpakket dat wordt aangeboden (750.000 calls en 25.000 e-mails per jaar) kan volgens het contract in een jaar met 50% toenemen en/of afnemen. RDW geeft geen volumegaranties of afnamegaranties, maar eist wel garanties voor de bereikbaarheid.

Dat betekent dat de opdrachtnemer een vaste personeelspool beschikbaar moet houden die groot genoeg is om KPI’s te halen, ook bij 50% groei of krimp van het verkeer. Bij een halvering van het aanbod krijgt de dienstverlener echter de helft van de verwachte omzet, terwijl de loonkosten vast liggen.

Rozenhart: ”Hoewel er aanbestedingsrechtelijk geen verplichting is om een minimum afname op te nemen, is de variatie in volumes waarvoor de opdrachtnemer wel geacht wordt de KPI’s te behalen (50% hoger of lager) wel erg groot.”

“Besteedt een overheidsinstantie, zoals RDW, een opdracht aan, dan is die overheidsinstantie verplicht om de werkzaamheden die binnen de scope van de aanbesteding vallen exclusief af te nemen bij de gecontracteerde partij of partijen, ook als dat niet expliciet in het contract staat. Wel mag de RDW deze werkzaamheden zelf ook uit blijven voeren, want er bestaat geen verplichting tot het uitbesteden van werk. Dat is, zeker als daar maar weinig informatie over wordt gegeven, wel een risico voor de opdrachtnemer,” zegt Rozenhart. “Daarnaast zal die opdrachtnemer zelf moeten bewaken dat de RDW geen werkzaamheden uitzet bij andere partijen, want dat is dus niet toegestaan.

De dagsturing (traffic) ligt bij de RDW. De implicatie hiervan is dat de leverancier kan worden afgerekend op prestaties waar hij operationeel niet de volledige regie over heeft.

Aanbestedingsexpert Inge van Laarhoven vindt deze combinatie van eisen “stevig”. Ze heeft twijfels over de evenwichtigheid van deze risicoallocatie.

Afrekenmodel

Inschrijvers moeten hun tarief per contact (per soort: telefoon, mail, chat) in staffels aangeven en moeten daarnaast hun tarief voor niet-productieve uren aangeven (voorgeschreven als 12,5 maal de gemiddelde staffelprijs voor calls). Er zijn zowel bonus- als malusregelingen voor het behalen van SLA’s. Alleen in de eerste drie maanden van de uitvoeringsfase, zo blijkt uit de vragen van mogelijke inschrijvers, hanteert de RDW (na aandringen) geen malussen. Wel zijn er dan bonussen mogelijk.

De RDW stelt ook eisen aan de kwaliteit van de medewerkers. Zo moet de individuele QM-score minimaal 80% zijn en wordt voor de AVG-compliance op teamniveau een minimum van 96% aangehouden. Een voorbeeld van een malus-regeling is een boete voor het niet op tijd en compliant starten (25.000 euro per week) in de aanloopfase.

De RDW heeft het recht om jaarlijks nieuwe KPI’s toe te voegen – met als beperking “redelijkheid en billijkheid”. Ook kan de RDW het contract eenzijdig opzeggen binnen zes maanden, maar die bepaling is niet wederkerig. Rozenhart: “Ook dat komt vaker voor, maar hierop is veel commentaar vanuit de markt, en het getuigt in ieder geval niet van het inregelen van een partnerschap als je daar zulke voorwaarden in opneemt.”

Loonkosten

De RDW vereist dat de tarieven die een dienstverlener bij de inschrijving offreert, vaststaan tot 1 januari 2028; pas daarna mag er geïndexeerd worden. De RDW rekent tijdens het contract af per afgewikkeld contact. De opdrachtnemer moet de salarissen betalen voor alle ingeroosterde uren, maar de RDW vergoedt alleen de productieve uren besteed aan afgehandelde contacten. Daarbij moet de opdrachtnemer minimaal het cao-loon voor facilitaire contactcenters betalen. Wettelijke minimumloonwijzigingen tussendoor kunnen echter niet verrekend worden, aldus de RDW op vragen van potentiële inschrijvers. Dit valt “onder het ondernemersrisico”.

Een duidelijk voorbeeld van het eenzijdig verschuiven van de risico’s is de manier waarop RDW omgaat met tussentijdse kostenstijgingen als gevolg van cao-aanpassingen of wijzigingen in wet- en regelgeving. In de nota van inlichtingen heeft RDW aangegeven dat er geen ruimte is voor tariefaanpassingen buiten de indexatiemomenten. Maar in extreem uitzonderlijke situaties kan hier in goed overleg, en bij akkoord van Opdrachtgever, tijdelijk van worden afgeweken, aldus RDW.

“De vraag is dan: wat is extreem uitzonderlijk en wat is tijdelijk? Dat lijkt me relevant gezien de gespannen arbeidsmarkt,” aldus Rozenhart. “Wil je je dienstverlener dan stimuleren om personeel slechter te betalen? De overheid heeft een voorbeeldfunctie als het gaat om conform wet- en regelgeving (CAO) betalen van personeel. Daarnaast vergroot het de kans dat een opdrachtnemer medewerkers kan uitdagen en dus verzuim terug kan dringen. Er blijft dan namelijk meer geld over om te ontwikkelen en innoveren.”

Na vragen uit de markt heeft RDW het eerst mogelijke indexatiemoment vervroegd van 1 januari 2029 naar 1 januari 2028. Dat is ook het moment waarop de huidige cao facilitaire contactcenters afloopt.

Daarnaast wordt van de dienstverlener verwacht dat deze 2% social return per jaar uit de reguliere tarieven bekostigt; het begeleiden en inpassen van bijvoorbeeld medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt kan niet in rekening worden gebracht. Dat wordt vaak ingeprijsd.

Overname van het bestaande personeelsbestand

De RDW gaat ervan uit dat het bestaande personeel ingevolge de Wet Overgang van Onderneming (WOVON) overgaat van de huidige naar de nieuwe dienstverlener. Over de samenstelling en de kengetallen van deze pool worden geen detailgegevens verstrekt, behalve de verloop- en verzuimcijfers tot en met 2025. Cijfers voor 2026 worden niet gedeeld. Langdurig zieke medewerkers vallen ook onder Overgang van Onderneming en in de documentatie staat dat er enkele gevallen bekend zijn. Ook de tegemoetkoming van de RDW voor de overnamevergoedingen (maximaal €442.260 in totaal) roept vragen op over de dekking van de werkelijke kosten, zeker als het gaat om het overnemen van mensen die mogelijk lang ziek of in re-integratie zijn.

Rozenhart reageert: “De RDW overlegt geen gedetailleerde verzuimcijfers, wat wel gewoon had gekund, ook zonder privacy van de personen waar het om gaat te schenden.”

Inge van Laarhoven

Ook Van Laarhoven wijst erop dat als aanbestedende dienst uitgaat van overgang van onderneming, een inschrijver voldoende informatie moet krijgen over het personeelsbestand van de latende contractant om de personeelskosten te kunnen begroten, de risico’s te calculeren en een reële inschrijving te kunnen maken. “Als essentiële gegevens over verzuim, re-integratie, leeftijdsopbouw of dienstjaren ontbreken, doet dat afbreuk aan beginselen op het gebied van transparantie, gelijkheid en proportionaliteit. Dat soort zaken vormt namelijk de basis van de aanbestedingswetgeving. Problemen op dit vlak kunnen leiden tot een ongeldige procedure.”

Veel marktvragen over de aanloopperiode

Met name het eerste jaar vormt een risicovolle periode voor opdrachtgevers met veel onzekerheden. De instructie in de offerteaanvraag laat zien dat álles in de prijs per contact verwerkt moet zijn: de opstartkosten, medewerkers, coaching, inzet van teammanagers, kwaliteitsmonitoring, kosten voor roostering, planning, aansturing, inhoudelijke kennisoverdracht, de vaardighedentraining, de overhead van de organisatie en de winstmarge.

Op veel van bovenstaande punten zijn inhoudelijke vragen gesteld door potentiële inschrijvers. Ook hebben zij de disbalans in de risico’s veelvuldig aan de orde gesteld, maar de RDW houdt vast aan hetgeen in de aanbestedingsstukken staat.

Wie inschrijft, wordt beoordeeld op basis van waarde. Daarbij kan maximaal zo’n 25% van de totale contractwaarde als korting worden gegeven. Deze aanpak geeft inschrijvers de mogelijkheid om scherp op prijs te concurreren.

RDW houdt ook vast aan het CBS-prijsindexcijfer, terwijl de markt vraagt om een sectorspecifieke index (70% WFC-cao facilitaire contactcenters + 30% Dienstenprijsindex) met het argument dat de index zakelijke dienstverlening de loonkostenstijging vlak boven het minimumloon “aantoonbaar onvoldoende heeft gecompenseerd”.

Asymmetrisch

Ziptone concludeert dat de risico’s van deze aanbesteding in hoge mate asymmetrisch zijn belegd. De RDW stelt hoge eisen aan kwaliteit, continuïteit, kennisopbouw, klanttevredenheid en partnership, en houdt de lusten – regie op de dagsturing en flexibiliteit – in eigen hand. De lasten liggen bij de dienstverlener: geen afnamegarantie, op- en afschalen binnen een bandbreedte van 50% zonder compensatie, opleidingskosten, verlooprisico, looninflatie, beperkte indexatiemogelijkheden, implementatie-, personeels- en WOVON-risico’s en een bonus/malus-systematiek. Daar staan slechts bescheiden bonusbedragen tegenover.

Het grootste bezwaar is de rekensom voor het geheel. Onze inschatting is dat de contractwaarde per jaar (ruwweg 3,8 miljoen euro) weinig ruimte overlaat voor een gezonde marge, laat staan voor het opvangen van risico’s. Bij 750.000 calls per jaar met een AHT van 242 seconden gaat het om ruim 50 miljoen seconden, ofwel circa 14.000 uur pure gesprekstijd. Met een servicelevel van 80% binnen 30 seconden en een bezettingsgraad van 80% zijn daarvoor ruwweg 40-50 fte productieve medewerkers nodig – al snel drie tot vier miljoen euro per jaar. Voor overhead en risicoafdekking blijft dan weinig over, zeker nu als opleidingskosten niet apart worden vergoed.

Vernauwt deze opzet de toegankelijkheid?

Beeld: Ziptone/AI

Volgens Van Laarhoven kan een groot deel van de keuzes van RDW aanbestedingsrechtelijk worden verdedigd. “Een interessante vraag is echter welk type marktpartij door dit ontwerp wordt aangetrokken. Daarmee raakt deze aanbesteding aan een klassieke observatie binnen het aanbestedingsrecht en de economie: de inrichting van een aanbesteding bepaalt mede welke ondernemingen daadwerkelijk kunnen meedingen. Toch zegt RDW in de aanbestedingsstukken zelf dat de organisatie de concurrentie zoveel mogelijk wil bevorderen en alle marktpartijen de kans wil geven een offerte uit te brengen.”

“Formeel staat de aanbesteding open voor iedere partij, maar in de praktijk zullen vooral grote organisaties met voldoende financiële slagkracht en risicospreiding zich comfortabel voelen bij een opdracht van deze omvang. Daarmee rijst de vraag of de gekozen opzet optimaal bijdraagt aan het bevorderen van concurrentie en toegankelijkheid voor het mkb, doelstellingen die eveneens onderdeel zijn van het aanbestedingsrecht,” aldus Van Laarhoven.

Rozenhart is het niet helemaal eens met Van Laarhoven dat alleen grote partijen kunnen inschrijven, gezien de omvang van de volumes, de opstartfase en de risico’s; kleinere spelers kunnen en mogen immers ook gezamenlijk inschrijven. Dat maakt het niet makkelijker, maar geldt aanbestedingsrechtelijk wél als toegang. “Mogelijk had deze aanbesteding wel gesplitst kunnen worden in verschillende kavels, wat het inschrijven gemakkelijker kan maken.”

Volgens de stukken van de RDW vormt de opdracht één samenhangend geheel. “Ook dan is het de vraag welk marktsegment hierdoor feitelijk wordt aangesproken,” zegt Van Laarhoven. “De Aanbestedingswet en de Gids Proportionaliteit beogen immers niet alleen rechtmatige inkoop, maar ook effectieve mededinging en een goede toegankelijkheid van overheidsopdrachten voor het midden- en kleinbedrijf. De vraag is of deze aanbestedingsopzet dat doel optimaal ondersteunt, of juist onbedoeld bijdraagt aan verdere marktconcentratie in een sector waarin schaalgrootte steeds belangrijker wordt.”

“Klantcontact is een wezenlijk onderdeel van de publieke dienstverlening van de RDW”

Tot slot wijst Van Laarhoven op een bredere maatschappelijke afweging. “Klantcontact is geen ondersteunende faciliteit, maar een wezenlijk onderdeel van de publieke dienstverlening van de RDW. Voor veel burgers vormt het klantcontactcentrum het gezicht van de organisatie. Als de overheid dit onderdeel van haar publieke taak uitbesteedt, welk gewicht moet dan worden toegekend aan factoren als lokale werkgelegenheid, kennisbehoud, taal- en cultuurkennis en maatschappelijke verankering? En in hoeverre sluiten die publieke belangen aan bij een aanbestedingsmodel dat vooral aantrekkelijk lijkt voor de grootste internationale spelers die risico’s over meerdere markten en landen kunnen spreiden?”

Tot besluit

De optelsom van geen volledige exclusiviteit, geen afname- of volumegarantie, grotendeels bevroren prijzen, niet-vergoede trainingskosten, onbeperkte bonus/malus-risico’s, zware boetes en eenzijdige contractrechten van de opdrachtgever zorgt voor een risicoprofiel dat de markt dwingt tot ofwel hoge reserveringen in de prijs, ofwel het structureel onderprijzen van risico’s. Het eerste is duur voor de overheid; het tweede vergroot de kans op contractproblemen gedurende de looptijd.

Het zou een strategie kunnen zijn om een voor de markt ongunstige tender in de markt te zetten, zodat de zittende dienstverlener – die al leergeld heeft betaald – een voorsprong heeft. Of sterker nog, als enige inschrijver overblijft. Of de RDW echt open staat voor een nieuwe partner en een evenredige risicoverdeling, dat weten we binnenkort.

Reactie KSF – De Klantenservice Federatie (KSF) zet zich samen met haar leden actief in voor verantwoordelijk marktgedrag bij het uitbesteden van klantcontact en inkopen van klantcontactdiensten. Juist omdat het speelveld steeds complexer wordt, vinden wij het belangrijk dat opdrachtgevers en opdrachtnemers beschikken over een gezamenlijk normenkader en een zorgvuldige manier om vragen en dilemma’s over de toepassing daarvan met elkaar te bespreken. Wij vinden het ook belangrijk om daar als sector gezamenlijk van te kunnen leren. Om die reden passen de leden van KSF sinds eind vorig jaar de gezamenlijk vastgestelde KSF Code Verantwoordelijk Marktgedrag toe. De Code biedt opdrachtgevers en opdrachtnemers bij onder meer het uitbesteden van klantcontactdiensten een gezamenlijk kader voor onderwerpen als transparantie, integriteit, een gezonde balans tussen prijs en kwaliteit, gelijkwaardigheid, duurzame samenwerking en goede arbeidsomstandigheden.

Als het gaat om individuele casussen of lopende aanbestedingen, doet KSF geen inhoudelijke uitspraken via de media. Dit is ook de houding die ten grondslag ligt aan de Code. Vragen en dilemma’s rond aanbestedingen en de toepassing van de Code daarbij horen thuis in de zorgvuldig ingerichte procedure van de Sectorraad. Iedere stakeholder die meent dat in een concrete situatie mogelijk niet conform de Code wordt gehandeld, kan daarvan altijd een melding doen bij de Sectorraad.

De Sectorraad behandelt meldingen vertrouwelijk, gaat met de direct betrokken partijen in gesprek en beoordeelt of en in welke mate de voorgelegde casus in overeenstemming is met de Code. Op basis daarvan brengt de Sectorraad een advies uit aan de betrokken partijen. KSF-leden kunnen daarnaast ook vooraf via een verzoek een eigen voorgenomen handelwijze of contractbepaling aan de Sectorraad voorleggen. De inzichten uit zowel meldingen als verzoeken kunnen, waar relevant, worden vertaald naar algemene aanbevelingen voor de sector. Dit kan in de vorm van nieuwe handvatten, verdere concretisering of aanscherping van de Code. Zo dragen individuele casussen niet alleen bij aan de verantwoorde samenwerking tussen direct betrokken partijen, maar ook aan het gezamenlijk leren en de verdere professionalisering van de klantcontactsector.

Beeld: Ziptone/AI

Reactie RDW – Vanwege het feit dat de aanbestedingsprocedure nog loopt, acht de RDW het niet passend om op dit moment inhoudelijk in te gaan op de in het artikel geuite opvattingen, analyses of conclusies. Het aanbestedingsrecht brengt met zich mee dat alle (potentiële) inschrijvers gedurende de procedure op gelijke wijze worden behandeld en over dezelfde informatie moeten kunnen beschikken. Om die reden verloopt de communicatie over de aanbesteding uitsluitend via de daarvoor ingerichte aanbestedingsprocedure en de twee rondes nota van inlichtingen. Iedere (potentiële) inschrijver heeft de gelegenheid gehad om vragen te stellen. De gestelde vragen zijn vervolgens beantwoord en beschikbaar gesteld aan alle geïnteresseerde partijen.